深圳法律顧問，城鎮戶籍人員對農村宅基地使用權是否享有繼承權

     [案情]

　 原告薛萬訴稱：一、被告忻州市忻府區人民政府頒證時未進行實際調查，錯把本屬于薛三的宅基地登記在薛大名下。二、該宅院系薛三繼承所得，生前從未給子女進行過分家析產，對此被告將宅基地使用證頒在薛大名下侵犯了原告權益。三、薛三去世后，原告與母親搬至該宅院內至2010年才得知該宅基地已登記在薛大名下。

　 被告忻州市忻府區人民政府辯稱：一、頒證行為是依據村委的調查、審批表和薛大的申請進行的，并無不當。二、原告的起訴超過訴訟時效。 原審法院經審理查明：1954年11月11日，薛萬父親薛三與母親于降結婚，雙方均系再婚。雙方婚前各有宅院一處，于降的宅院系與前夫離婚時分割而得，薛三的宅院為繼承而來。雙方結婚時，薛三與前妻所生二子一女，長子薛大（2008年10月21日去逝），次子薛玉（1995年9月17日去逝），女兒薛英（結婚另過，已申請放棄參加訴訟）。婚后薛三的長子薛大與次子薛玉、女兒薛英居住在薛三的祖遺宅院內。1964年薛萬父母薛三、于降共同拆建了原薛三祖遺宅院的房屋，并由薛大、薛玉、薛英居住。1964年5月14日，薛萬出生，其與父母在于降的宅院內居住生活。1992年，原忻州市人民政府根據忻政發[1992]68號文件精神，對全市農村居民個人建房用地進行了調查勘丈、審批。1992年10月10日，原忻州市人民政府作出忻集建（1992）字第025993號《集體土地建設用地使用證》，將薛大、薛玉共同居住的爭議宅院頒證于薛大名下。2005年8月25日，薛三去逝，于降和薛萬搬遷至該爭議宅院居住生活。2011年1月21日，薛萬訴至法院，請求依法判令撤銷忻州市忻府區人民政府為薛大頒發的忻集建（1992）字第025993號《集體土地建設用地使用證》。2011年5月18日，于降去逝。 忻州市忻府區人民法院于2012年5月16日作出（2012）忻行初字第13號行政判決：撤銷被告為薛大頒發的忻集建（1992）字第025993號《集體土地建設用地使用證》。案件受理費50元由忻州市忻府區人民政府負擔。宣判后，高引枝等六人向忻州市中級人民法院提起上訴。忻州市中級人民法院于2012年7月16日以同樣的事實作出（2012）忻中行終字第31號行政判決：駁回上訴，維持原判。

　 [案件焦點]

　 1、宅基地使用權是否可以由農村集體組織以外的成員繼承？

　 2、人民政府在頒發宅基地使用證時應進行實質性審查還是只進行形式性審查？

　 [法院裁判要旨]

　 二審法院經審查認為，薛萬作為薛三、于降二人的兒子，對涉及薛三、于降二人合法財產具有繼承權。雖然薛萬是城鎮戶籍人口，但不能據此喪失對集體土地性質的宅基地使用權的繼承權。根據2011年《國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、農業部關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》第七條：“已擁有一處宅基地的本農民集體成員、非本農民集體成員的農村或城鎮居民，因繼承房屋占用農村宅基地的，可按規定登記發證，在《集體土地使用證》記事欄應注記‘該權利人為本農民集體原成員住宅的合法繼承人’。”所以薛萬對本案訴爭宅基地使用權擁有繼承權。 忻府區人民政府僅依據忻府區播明鎮西播明村民委員會出具的證明，而沒有對訴爭宅基地使用權的權屬進行實質性審查，在沒有查明土地歷史使用情況和現狀的情況下頒發宅基地使用權證，程序違法。因此二審判決駁回上訴，維持原判。

　　[評析]

　 1、宅基地使用權是否可由城鎮戶籍人員繼承 我國《憲法》第一百零三條規定“國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權”。《繼承法》明確規定“公民的房屋是公民個人的合法財產，可以作為遺產予以繼承”。也就是說，宅基地上的房屋是可以繼承的，根據“地隨房走”的原則，公民繼承了房屋當然可以使用房屋所占的宅基地。因此，事實上在集體組織內部，宅基地使用權得以“繼承”。另外，在國土資發〔2008〕146號《國土資源部關于進一步加快宅基地使用權登記發證工作的通知》第三條第一款“嚴格落實農村村民一戶只能擁有一處宅基地的法律規定。除繼承外，農村村民一戶申請第二宗宅基地使用權登記的，不予受理”。可以看出，農村宅基地使用權可以繼承在法律上是受支持的。由于此種“繼承”只在農村集體組織內部進行，所以長此以往，不會造成農村土地資源的流失，也不會對農村住宅的管理造成混亂。但在農村集體組織成員喪失其農村集體組織成員主體資格以后，是否還擁有宅基地使用權的繼承權就成為另外一個核心的問題。2011年《國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、農業部關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》的出臺對此問題做出了肯定性回答：‘非本農民集體成員的農村或城鎮居民，因繼承房屋占用農村宅基地的，可按規定登記發證，在《集體土地使用證》記事欄應注記該權利人為本農民集體原成員住宅的合法繼承人’”。

　　2、人民政府頒發宅基地使用證的審查程序問題 隨著《物權法》的出臺，與之相配套的土地權屬登記的相關法律、法規也相應出臺，其中關于宅基地登記的問題，《土地登記辦法》第九條規定：申請人申請土地登記，應當根據不同的登記事項提交下列材料：（一）土地登記申請書；（二）申請人身份證明材料；（三）土地權屬來源證明；（四）地籍調查表、宗地圖及宗地界址坐標；（五）地上附著物權屬證明；（六）法律法規規定的完稅或者減免稅憑證；（七）本辦法規定的其他證明材料。第十三條規定：國土資源行政主管部門受理土地登記申請后，認為必要的，可以就有關登記事項向申請人詢問，也可以對申請登記的土地進行實地查看。由此可以看出，法律法規關于政府部門在進行宅基地登記時，在什么情況下需要進行實質審查并沒有詳細的規定。尤其是關于土地權屬證明的形式沒有做出具體規定。這就導致在實踐當中土地權屬的實質性審查往往變成了對土地權屬證明的形式性審查。所以在土地行政登記案中，關于土地權屬的確切來源的舉證是由原告來進行，被訴行政機關往往無證可舉進而承擔了敗訴的風險。因此，土地登記機關在頒發宅基地使用權證時應查明利害關系人的意思表示和土地歷史使用情況和現狀，不能輕信土地權屬來源證明。深圳常年法律顧問

　　3、參照適用本案例需要注意的問題　適用本案例裁判要旨時需要注意三點：一是在案件受理后，法院要查明與訴爭宅基地相關的所有利害關系人，并追加為第三人參加訴訟。二是對于因繼承房屋而取得宅基地使用權的非農村戶籍人口，其子女出生即為非農業戶口，是否可以繼承宅基地使用權并為其頒發宅基地使用權證。對于此點，雖法律無明確的禁止性規定，但筆者認為考慮到農村土地資源的流失問題，對出生即為非農業戶口的人員是否可以繼承宅基地使用權并為其頒發宅基地使用權證的問題還有待商榷。三是此類案件審理時應注意，為非農業人口辦理宅基地使用權登記的前提是建立在繼承宅基地上房屋的基礎之上。